A un paso de la reforma local

Hemos podido leer estos últimos días en diferentes medios que la reforma local estaba al caer. Ya era hora. Sin embargo, no vamos a hacer aquí un análisis de los vaivenes del citado texto, de las idas y venidas del mismo y, en definitiva, de las diferentes versiones que todos hemos podido ver y consultar. Me gustaría centrarme, no obstante, en los reparos que el Consejo de Estado ha formulado al proyecto remitido por el Gobierno para comprobar en qué medida la propuesta que se quiere presentar al Consejo de Ministros -cuando sea- para su aprobación como Proyecto de Ley se ha adaptado a las recomendaciones dadas por el citado órgano consultivo.

El denominado anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local pretende una revisión profunda de las disposiciones que definen el estatuto jurídico de la Administración Local y, el Consejo de Estado, como no podría ser de otra forma, ha analizado el texto de una forma pormenorizada en su informe 567/2013 de 26 de junio, dejando claro cual es su parecer en torno al mismo. Son numerosas las puntualizaciones que éste hace del texto, pero las más determinantes en términos de impacto sobre el denominado “bloque de constitucionalidad” se pueden agrupar en dos grandes cuestiones claramente diferenciadas: primero, la relativa a la clarificación de las competencias locales y, en segundo lugar, la que hace referencia a la racionalización de la estructura organizativa de la Administración Local. Veamos, pues, cuáles son los puntos clave de cada una.

a) La clarificación de las competencias locales:

Por lo que respecta al apartado del nuevo modelo de delimitación competencial que el anteproyecto propone, el Consejo de Estado considera que la regulación relativa al “coste estándar” (entendido como factor que condiciona la posibilidad de que los Municipios ejerzan competencias impropias) debe ser realizada orientando debidamente el ejercicio de la potestad reglamentaria mediante una regulación suficiente del mismo, precisando algunos extremos relevantes para su determinación y la del modo en que ha de operar en la práctica. En este sentido, considera necesario, al menos, que el legislador establezca si el coste estándar es único para todos los servicios, si variará respecto de cada uno de ellos o si puede, incluso, haber varios para un mismo servicio en atención a diversos criterios, que en tal caso también habrían de quedar identificados.

En segundo término y en línea con la observación anterior, dice el Consejo de Estado que debe también objetarse la falta de concreción de que adolece la regulación de la evaluación de los servicios municipales en la medida en que se trata de una actividad que puede desembocar en el desapoderamiento de competencias municipales. En este sentido, el anteproyecto debería al menos especificar a quién corresponde la competencia para realizar tal evaluación y precisar los criterios que deben tomarse en consideración para llevarla a cabo, así como regular de forma sucinta el cauce procedimental a través del cual ha de discurrir esta operación.

Según el Consejo de Estado, este debilitamiento de la autonomía municipal que puede suponer la aplicación del sistema de traslación competencial que diseña el anteproyecto implica un correlativo fortalecimiento de otras entidades locales y, muy singularmente, de las Diputaciones Provinciales. Tampoco se toma en consideración si la Diputación a la que haya de encomendarse dicha prestación se encuentra en una situación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en los términos de la Ley Orgánica 2/2012 o si presenta una situación de déficit que pueda dificultar o impedir razonablemente asumir la gestión de ciertos servicios por parte de ésta.

Eventualmente, concluye el Consejo de Estado, la aplicación de las medidas previstas en el anteproyecto podría incluso llegar a producir un vaciamiento competencial de los Municipios que no estén en situación de acomodar su Hacienda a las exigencias del anteproyecto y que, no obstante tal vaciamiento, seguirían existiendo como entidades municipales desprovistas de cometidos que directamente las involucren en los asuntos públicos. A este respecto, recuerda el supremo órgano consultivo, debe recordarse la jurisprudencia constitucional que ha interpretado que “el legislador puede disminuir o acrecentar las competencias hoy existentes, pero no eliminarlas por entero, y, lo que es más, el debilitamiento de su contenido solo puede hacerse con razón suficiente y nunca en daño del principio de autonomía, que es uno de los principios estructurales básicos de nuestra Constitución” (STC 32/1981).

b) La racionalización de la estructura organizativa de la Administración Local:

El anteproyecto de Ley contiene diversas previsiones orientadas a depurar el esquema organizativo de la Administración local y, en palabras de la propia exposición de motivos del mismo, a “reducir estructuras administrativas que no sean eficientes o sostenibles“. En esta línea, además de las medidas de fortalecimiento de las Diputaciones Provinciales ya mencionadas, destacan las que se aplican a las mancomunidades y a las entidades locales de ámbito inferior al del municipio. En relación con las primeras, se introduce en el artículo 44 de la LBRL un nuevo apartado 6 en el que se establece que los Municipios en los que la prestación de servicios haya sido asumida por la Diputación, el Cabildo o el Consejo Insular de acuerdo con lo previsto en el artículo 26.2 no podrán integrarse en una mancomunidad existente, ni crear una nueva entre cuyas finalidades se encuentre la prestación de los servicios asumidos por la entidad provincial o insular. En cuanto a las entidades de ámbito territorial inferior al del municipio, aquellas que se creen tras la entrada en vigor de la ley carecerán de personalidad jurídica, pudiendo únicamente constituirse cuando no exista “una opción más eficiente para la administración desconcentrada de núcleos de población separados de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012”.

De este modo, considera el Consejo de Estado, cabe a este respecto recordar, en primer lugar, que tanto las mancomunidades como las entidades de ámbito territorial inferior al municipal se encuentran configuradas en nuestro ordenamiento como entidades locales no necesarias o contingentes, siendo así su creación manifestación de la voluntad del Municipio y expresión de su autonomía. Consecuentemente, todos los Estatutos de Autonomía o, en su caso, las leyes autonómicas sobre régimen local aprobadas en desarrollo de sus previsiones, atribuyen a las Comunidades Autónomas la competencia para crear este tipo de demarcaciones supra e inframunicipales. En relación con ello, el Tribunal Constitucional ha declarado que “esta competencia autonómica no excluye, ciertamente, la competencia estatal para dictar las normas básicas sobre la materia, pero sí la posibilidad de que el Estado cree o mantenga en existencia, por decisión propia, unas entidades locales de segundo grado que, como tales, solo los órganos de las correspondientes Comunidades Autónomas (…) son competentes para crear o suprimir”

Es por ello que a  juicio del Consejo de Estado y de conformidad con la jurisprudencia constitucional (STC 32/198, 179/1985 y 214/1989), no hay duda de que la regulación de los requisitos relativos a la creación y extinción de estas entidades -y aun la correspondiente a la atribución de competencias- escapa al ámbito en que debe desenvolverse la legislación básica del Estado, lo que obliga a reconsiderar la regulación proyectada en aquellos aspectos cuya determinación por el legislador estatal pueda suponer una intromisión en la esfera competencial autonómica no admisible desde el punto de vista del esquema constitucional de distribución de competencias; en particular, la supresión de estas entidades como consecuencia de la disolución imperativa en los supuestos previstos en el anteproyecto.

En definitiva, y más allá de sacar conclusiones precipitadamente en relación con un texto que, además de tenerse que aprobar primero por el Consejo de Ministros, va a tener que superar el trámite parlamentario, me gustaría romper una lanza en favor de la Administración Local, y no solo en cuanto a su solvencia económico-financiera (su deuda pública acumulada representa en torno al 4% del total de la deuda nacional) sino también por su capacidad para adaptarse a las circunstancias, tal y como ha demostrado en otras ocasiones, siendo sensible a las demandas sociales y fortaleciendo los vínculos entre las instituciones públicas y la sociedad.

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